[OPINIÓN] La Comuna: ¿Entidad local o autogobierno popular?

En estos tiempos convulsos y con disputa abierta en todo ámbito, es muy importante reafirmar caminos, incluso si son de tránsito difícil o lento, mientras se acumula lo necesario para agilizar el andar. Para eso son claves las definiciones que determinan un horizonte. Y  en la Revolución Bolivariana la comuna es sin duda parte de él.

La comuna ha sido satanizada, subestimada y sobredimensionada y por ello podemos encontrar varias definiciones, algunas negativas, otras radicales, o complementarias. También vemos algunas contradictorias entre sí, aunque sean propuestas por actores dentro del Proceso Bolivariano.

Así, en el mismo marco jurídico que busca impulsar lo comunal hay miradas diversas, algunas más desarrolladas que otras, que expresan tensiones políticas que se encuentran en el proceso desde sus inicios, sobre lo que debería ser el papel del pueblo organizado en la construcción del proyecto político.

Por supuesto, el mayor referente para aportar a la definición es el Comandante Chávez. Para él, las claves siempre estuvieron en el autogobierno, democracia directa, la democracia socialista, restitución del poder a la comunidad organizada, y su agregación para ir ampliando las relaciones de una nueva sociedad, fortaleciendo las formas de un nuevo Estado, el Comunal. Por eso llama la atención que las Leyes del Poder Popular contengan en su definición “entidad local”. ¿La comuna lo es?

Entidad local

Esa discusión se debería despachar solo con recordar el Aló Teórico 1, en voz del mismo Chávez, cuando cita y expresa: “Lo local, confinado solo a lo local, es contrarrevolucionario…”. Oigan bien… ¡Cuidado! Porque uno puede ser contrarrevolucionario creyendo que es el más grande revolucionario de la historia, y resulta que está actuando contra la Revolución, sin saberlo…”

Pero la comuna, como “entidad local”, termina desarrollándose en las leyes para fortalecer la mirada de que forma parte del sistema de gobierno en un “cuarto nivel”, debajo del municipal, regional y nacional. Desde este punto de vista, termina encajando en las lógicas del Estado heredado, subordinada a las instancias superiores, tomando en cuenta lo planteado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV). En su artículo 164, se puede leer que una de las competencias exclusivas de los estados es: “La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley” 

A su vez, en la Ley Orgánica Del Poder Público Municipal del 21 de diciembre del 2010, define en su artículo 19 que, además de los municipios, también la comuna es una entidad local, haciendo una salvedad: “La comuna, como entidad local de carácter especial que se rige por su ley de creación, puede constituirse dentro del territorio del Municipio o entre los límites político administrativo de dos o más municipios, sin que ello afecte la integridad territorial de los municipios donde se constituya”. Tiene, según esa ley, un “carácter especial” para su creación, pero sin negar su vinculación con los otros niveles de gobierno. 

Sociedad organizada

Existe otra línea de definición de la comuna, vinculada con el autogobierno popular, con la “sociedad organizada”, siguiendo el artículo 185 de la CRBV, que asume el poder transferido desde el Estado. Aquí toca precisar que en la carta magna impone una clara diferenciación entre Estado y organización popular, además de espacios de corresponsabilidad y cogobierno (como los Consejos de Planificación), así como transferencias de gestión, pensando en la descentralización. 

Recordemos el artículo 184 de la CRBV:

“La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:

1. La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad.

2. La participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.

3. La participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas.

4. La participación de los trabajadores y trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios.

5. La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas en las cuales aquellas tengan participación.

6. La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales.

7. La participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la población”

Toca recordar que Chávez propuso la desconcentración del poder, hizo una dura crítica a la descentralización como mecanismo solo de transferencia del Estado nacional a los otros niveles de gobierno. En cambio, buscaba que una descentralización real permitiera el ejercicio directo de la gestión por parte de las organizaciones populares.

Lo central es profundizar la democracia, como lo expresa el artículo 158 de la CRBV: “La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”

La Revolución planteó que el acercar el poder es para su ejercicio directo, asumiendo un principio fundamental en el marco jurídico: el desarrollo progresivo de los derechos. Una vez conquistado un derecho, toca ir por más.

El Consejo Federal de Gobierno

Según lo establecido en la CRBV, el Consejo Federal de Gobierno (CFG) es ser el órgano encargado de impulsar las transferencias, sin negar las iniciativas de los otros niveles de gobierno, además de motorizar los esfuerzos para el desarrollo equilibrado de las regiones. En ese sentido, es importante ver el tratamiento de su ley, promulgada en febrero del 2010.

En el artículo 4, dice que: “sociedad organizada está constituida por consejos comunales, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular”. Aquí no se habla de entidad local, y se circunscribe a las comunas a lo definido en la CRBV para la organización popular.

La misma ley define muy claramente el objetivo de las transferencias de competencias, en su Artículo 7: “La transferencia de competencias es la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base del Poder Popular y el desarrollo armónico de los Distritos Motores de Desarrollo y regiones del país, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.”

Las transferencias son una vía para el fortalecimiento de las organizaciones del Poder Popular, no del Estado mismo, o de sus niveles de gobierno. El reglamento de la ley amplía la definición:

“Transferencia de competencias: Proceso mediante el cual las entidades territoriales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del poder popular, las competencias en las materias que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, en concordancia con el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, decrete el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, sin que ello obste para que, por cuenta propia, cualquier entidad territorial restituya al Pueblo Soberano otras competencias, de acuerdo a lo establecido en el correspondiente Plan Regional de Desarrollo y previa autorización de la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno”.

El reglamento define a la comuna, una vez más sin tildarla de “entidad local”, de la siguiente manera:

“Es un espacio socialista definido por la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que les sirven de sustento cual ejercen los principios de soberanía y participación protagónica, como expresión del poder popular, en concordancia con un régimen de producción social y el modelo de desarrollo endógeno, sustentable y socialista contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo”.

También es cierto que este instrumento habla de los niveles de gobierno, al definir el “Desarrollo territorial desconcentrado” en los siguientes términos:Es la gestión y administración nacional del ordenamiento territorial urbano-regional a través de sus diferentes niveles de gobierno, en función de fortalecer la integración territorial y la soberanía nacional…”. Pero la ley ahí mismo determina que al hablar de las “Entidades político-territoriales”:Se entiende por tales a los estados, Distrito Capital, municipios, Distrito del Alto Apure y Distrito Metropolitano”. No se incluye lo comunal, que es parte de la “sociedad organizada”.

El Distrito Motor de Desarrollo

Otra definición importante a tomar en cuenta, presente tanto en la ley del CFG (artículo 6) como en su reglamento (en las definiciones), es el de Distrito Motor de Desarrollo (DMD). En la ley:

“El Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros y Ministras, sin perjuicio de la organización política territorial de la República, podrá crear Distritos Motores de Desarrollo con la finalidad de impulsar en el área comprendida en cada uno de ellos un conjunto de proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos, destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición hacia el socialismo”.

En esta propuesta, el desarrollo integral del territorio está asociado al fortalecimiento del Poder Popular como vía para la construcción del socialismo. El reglamento lo expresa con aún más detalle:

“Se entiende por Distrito Motor de Desarrollo la unidad territorial decretada por el Ejecutivo Nacional que integra las ventajas comparativas de los diferentes ámbitos geográficos del territorio nacional, y que responde al modelo de desarrollo sustentable, endógeno y socialista para la creación, consolidación y fortalecimiento de la organización del poder popular y de las cadenas productivas socialistas en un territorio delimitado, como fundamento de la estructura social y económica de la Nación venezolana. En ese sentido, los Distritos Motores de Desarrollo son conforme a sus características históricas, socioeconómicas, culturales y a sus potencialidades productivas, donde se localizan esfuerzos institucionales, económicos, políticos y sociales, dirigidos a garantizar su desarrollo integral y sustentable”.

Para Chávez, el desarrollo de la agregación política del Poder Popular se cruzaba con el DMD, “sin perjuicio de la organización política territorial de la República”. Dicho de otro modo, en paralelo a los municipios y gobernaciones. Allí se encontraban, en la construcción de otra institucionalidad democrática y popular, los autogobiernos y sus instancias con el gobierno nacional.

Recordemos que en el artículo 60 de Ley Orgánica de Las Comunas, cuando se describen los tipos de sistemas de agregación, se define la “Federación Comunal” como “instancia de articulación de dos o más ciudades que correspondan en el ámbito de un Distrito Motor de Desarrollo”. Por eso Chávez, en el Golpe de Timón, como parte de la autocrítica y crítica que realizaba por la falta de impulso del ámbito Comunal, reclamaba que aún no se había creado ni un solo DMD. El señalamiento se mantiene vigente al día de hoy.

Ley de Regionalización Integral para el Desarrollo Socioproductivo

Esta definición del DMD tuvo un giro importante con la promulgación de la Ley de Regionalización Integral para el Desarrollo Socioproductivo de la Patria, del 13 de noviembre de 2014. Allí se define en su artículo 34:

“La creación y régimen de los Distritos Motores será decretada por el Presidente o Presidenta de la República como una forma especial de subregión, caracterizada por sus variables físico-naturales, geo-históricas, funcionales y potencialidades productivas. Los Distritos Motores deben servir al impulso del desarrollo integral subregional con base en la armonización de su especialidad, desarrollo integral del sistema de ciudades y de movilidad. A tales efectos, sistematizará la inversión pública nacional y el rol del poder popular en el desarrollo específico del plan”.

Claramente, el peso del Poder Popular es otro. ¿Y cuál es su rol? En la ausencia de DMD no es posible saberlo. Vemos también una referencia las Zonas Económicas Especiales, con una mirada distinta a la que surgió en su nueva encarnación. Quizás podemos intuir, en todo caso, las tareas del Poder Popular en este marco, gracias a lo que esa ley plantea para el desarrollo local. Aquí vuelve a cobrar sentido la idea de la Comuna como “entidad local”.

La ley de Regionalización, en su artículo 41, plantea:

“Corresponden a la escala local todo lo concerniente al desarrollo integral dentro de los centros poblados. Una ley especial regulará el desarrollo de los planes de desarrollo urbano local así como lo asociado a las Comunas en las leyes del poder popular. Se regirán por este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, las políticas, los lineamientos de estímulo a los corredores o sectores urbanos, las normativas de equipamientos y servicios de urbanismos, así como la normativa marco de las zonas industriales y de interés específico”.

Además, en su artículo 47, dice: “Son objeto de la planificación del equipamiento urbano dentro del territorio de la República Bolivariana de Venezuela, los centros poblados, nuevos urbanismos, asentamientos urbanos populares y desarrollos de uso comercial e industrial…”. En su ordinal 7°, añade: “Promover y fortalecer la participación del poder popular en la planificación, ejecución y co-gestíón del equipamiento urbano, bajo el concepto de corresponsabilidad”

Es decir, el Poder Popular, en cogestión y bajo el concepto de corresponsabilidad, asumirá la tarea del equipamiento urbano. No de gestión directa, ni transferencias de competencia. Esta idea se expresa de forma más directa en el artículo 50:

“La unidad básica territorial para la planificación del equipamiento urbano corresponde a la escala comunal, a partir de la agregación sistémica de las comunidades. A tales efectos, esta será la escala mínima para el cálculo de la dotación de equipamiento urbano, indistintamente de su localización, tamaño, actividad económica predominante y condición social. La agregación de varias comunidades y unidades de escala comunal pueden y deben escalar en los servicios y equipamientos, atendiendo la escala comunal, sector urbano, ciudad o centro poblado, subregión y región con las cualidades y parámetros según se establezca en el reglamento especial”

Se mantiene la posibilidad de la ampliación del territorio atendido, por la agregación de sus unidades, pero desde la misma lógica del equipamiento urbano, no de la construcción de una Nueva Geometría del Poder, de un nuevo Estado (Comunal).

En todo caso, a pesar de la posibilidad de agregación, en los materiales de difusión de la Ley de Regionalización, desarrollados por el Ministerio de Planificación, observamos el planteamiento de las escalas territoriales, con las comunas circunscritas a lo local.

Las escalas territoriales serían entonces: Nacional; Regional; Subregional, integrada por DMT, ZEE y Zonas de Alta Vulnerabilidad; Local Urbana, conformada por corredores o sectores urbanos; y Local Comunal. Y en lo local: “Atienden las políticas específicas para la normativa general de equipamiento y servicios urbanos, desarrollo de nodos y áreas especiales en el sector, determinadas por el Ejecutivo Nacional, con fines de protección y/o desarrollo estratégico”.  

El Poder Popular, en el marco de la regionalización y desarrollo, asume entonces el equipamiento urbano, que se podría traducir en los proyectos necesarios para mejorar sus condiciones, servicios, acondicionamiento y construcción de espacios comunes, etc. Aunque esto es sin duda importante, reduce su potencial transformador, de la construcción de la sociedad socialista.

Reforma de la Ley Orgánica de Planificación Pública Y Popular

La Ley de Regionalización motiva la primera reforma a una de las Leyes del Poder Popular. En noviembre del 2014 se ajusta la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, que en su artículo 5, ordinal 7°, define el Sistema Nacional de Planificación de la siguiente manera:

“Coordinación y articulación de las instancias de planificación participativa de los distintos niveles de gobierno para definir, formular, priorizar, direccionar y armonizar las políticas públicas, en concordancia con lo establecido en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Aquí ya se habla de los niveles de gobierno, desde el Sistema Nacional de Planificación, que con la reforma de ley tuvo una variación entre sus integrantes. En la ley del 21 de diciembre del 2010, en su artículo 10, se listaban como integrantes: 1. El Consejo Federal de Gobierno; 2. Los consejos estadales de planificación y coordinación de políticas públicas; 3. Los consejos locales de planificación pública; 4. Los consejos de planificación comunal; y 5. Los consejos comunales.

Era esencialmente un espacio de corresponsabilidad política, con el Poder Popular y los entes del Estado, presentes en sus diversas instancias. Con la reforma se mantienen, pero se suman más instancias institucionales. A saber: 1.-El Presidente o Presidenta de la República; 2.- La Comisión Central de Planificación; 3.- El ministerio del poder popular con competencia en materia de planificación, el cual ejercerá la función rectora y será el apoyo técnico de la Comisión Central de Planificación; 4.- Los órganos y entes que conforman la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal; 5.- El Consejo Federal de Gobierno; 6.- Los consejos presidenciales del Poder Popular; 7.- Los consejos estadales de planificación y coordinación de políticas públicas; 8.- Los consejos locales de planificación pública, 9.- Los consejos de planificación comunal; y 10.- Los consejos comunales.

Es importante decir que la ley que crea la Comisión Central de Planificación nunca plantea que la misma tendrá influencia en las instancias del Poder Popular, sino en las instituciones que conforman el Estado en su conjunto. También hay que señalar que los autogobiernos y sus agregaciones deben tener relación con un ejercicio de planificación nacional. Siendo así, sus planes de desarrollo deben incorporarse al mismo, pero desde la corresponsabilidad, y la transferencia de gestión como concebida inicialmente.

Las actuales reformas de las Leyes del Poder Popular

A pesar de que el 28 de mayo fue aprobada la reforma a la Ley Orgánica del Poder Popular en la Asamblea Nacional, y el presidente Maduro firmara su promulgación el 06 de junio, aún no se publica en gaceta, al escribir estas notas, ni se conoce como avanza la construcción de la reforma de la Ley de Las Comunas, pero nada indica que en la misma se varíe la definición de “entidad local”, ni tampoco se conoce si se profundizara lo establecido en la ley de Regionalización, o se mantendrá en equilibrio las dos de las dos miradas expuestas.

Es bastante claro lo que pensaba el Comandante Chávez al respecto. Basta buscar alguna de sus alocuciones referidas al Poder Popular para refrescarlo en caso de duda. Es claro que estamos en un momento difícil, donde lo comunal, y lo político en general, tienen una gran debilidad, pero esto no puede ser el argumento para profundizar por vía jurídica una apuesta política que cambia lo central de la propuesta. 

Esta es sin una de las tensiones que siempre ha estado presente en el proceso: la profundización revolucionaria de la democracia socialista, y la transformación radical de la sociedad versus el sostenimiento de lo existente, asumiendo lo popular como mero instrumento al servicio de los niveles de gobierno, ya sea como una expresión participativa de la democracia liberal burguesa, o como simple correa de transmisión de tareas.

Para quienes seguimos creyendo en lo Comunal como vía para la revolución, sin dejar de reconocer las dificultades, contradicciones, limitaciones y desgastes, es fundamental que hagamos un ejercicio de reimaginar desde las mismas claves convocantes las posibilidades de rearme y reagrupamiento del Poder Popular.

En tiempos en que se presenta el capital y sus formas como la solución de la crisis, toca recordar que se abrieron caminos distintos en tiempos que también eran complejos. Con la conducción de Chávez, logramos generar posibilidades para impulsar lo nuevo. Así, ante las propuestas que asumen que el sostener la Revolución pasa por consolidar los mecanismos de desigualdad y exclusión, contraponemos los planteamientos más radicales de la Revolución en lo comunal, expresado en la propuesta de reforma constitucional del 2007:

“Las comunas serán las células geo-humanas del territorio y estarán conformadas por las comunidades, cada una de las cuales constituirá el núcleo espacial básico e indivisible del Estado Socialista Venezolano, donde los ciudadanos y las ciudadanas comunes tendrán el poder para construir su propia geografía y su propia historia.

A partir de la comunidad y la comuna, el Poder Popular desarrollará formas de agregación comunitaria político-territorial, las cuales serán reguladas en la Ley, y que constituyan formas de Autogobierno y cualquier otra expresión de Democracia Directa”.

Aquí sigue plasmada nuestra utopía para andar.

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